Điểm lại một số văn bản quốc tế về bình đẳng giới và Giới trong quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng

Quyền bình đẳng giữa nam và nữ đã được cộng đồng quốc tế ghi nhận và thực hiện từ hàng thập kỷ nay và đã được cụ thể hóa vào các công ước quốc tế, điển hình là Công ước Loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) năm 1979. Đây là Công ước quốc tế quan trọng nhất về các quyền dành cho phụ nữ, trong đó có yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết đảm bảo phụ nữ và nam giới có các cơ hội bình đẳng về quyền dân sự, chính trị, kinh tế, văn hoá và xã hội. Các bên thoả thuận đưa nguyên tắc bình đẳng nam nữ vào hiến pháp quốc gia và/hoặc vào việc xây dựng luật pháp thích hợp khác. Công ước buộc các bên áp dụng mọi biện pháp thích hợp để loại bỏ phân biệt đối xử với phụ nữ ở các vùng nông thôn để đảm bảo cơ sở bình đẳng giữa nam và nữ và hưởng lợi bình đẳng từ “sự phát triển nông thôn” và “trong các hoạt động cộng đồng”.

Tiếp đó năm 1995, Cương lĩnh hành động Bắc Kinh ra đời là kết quả của  Hội nghị Phụ nữ thế giới lần thứ 4 tại Bắc Kinh, Trung Quốc, trong đó 189 quốc gia cam kết thực hiện 12 mục tiêu chiến lược trọng tâm vì sự tiến bộ của phụ nữ trong đó có mục tiêu chiến lược K về “Phụ nữ và môi  trường” đảm bảo sự tham gia tích cực của phụ nữ trong quá trình ra quyết định về môi trường; lồng ghép các mối quan tâm về giới vào các chính sách và các chương trình phát triển bền vững cũng như tăng cường hoặc thiết lập cơ chế ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế để đánh giá ảnh hưởng của các chính sách phát triển và môi trường đến phụ nữ.

Liên quan đến vấn đề BĐKH, với tính chất và những tác động nghiêm trọng mang tính toàn cầu của thảm hoạ và BĐKH mà không nước nào có thể giải quyết một cách đơn phương, các nước trên thế giới đã có khá nhiều các hội nghị, hội thảo quốc tế để thoả thuận và ký kết các hiệp ước chung về việc ứng phó với thiên tai/thảm hoạ và BĐKH, tuy nhiên vấn đề giới được thể hiện trong các hiệp ước chung, các chính sách trong lĩnh vực này còn khá hạn chế.   

Cho tới tận năm 1992, Chương trình nghị sự 21 của Liên hiệp quốc về môi trường và phát triển mới đưa ra lộ trình hướng tới phát triển bền vững, trong đó có chương 24 về Hành động toàn cầu vì Phụ nữ hướng tới phát triển bền vững, kêu gọi chính phủ các nước loại bỏ mọi trở ngại đối với việc tham gia đầy đủ của phụ nữ trong phát triển bền vững và đảm bảo đạt được bình đẳng giới trong mọi phương diện xã hội.[1] Kế hoạch hành động Johannesburg là kết quả của Hội nghị Thượng đỉnh về Phát triển bền vững năm 2002 đã tái khẳng định : “nhu cầu lồng ghép các triển vọng giới trong các chính sách và các chiến lược, loại bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ và cải thiện địa vị, sức khoẻ và phúc lợi kinh tế của phụ nữ và trẻ em gái thông qua quyền được sử dụng đầy đủ và bình đẳng về đất đai, các cơ hội kinh tế, tín dụng, giáo dục và chăm sóc sức khoẻ”[2].

Hội nghị bàn tròn về “Giới và BĐKH” do Tổ chức Môi trường và phát triển của phụ nữ (WEDO) và Hội đồng các nhà lãnh đạo nữ thế giới tổ chức Hội nghị thượng đỉnh an ninh toàn cầu các nhà lãnh đạo nữ quốc tế ở New York, tháng 11/2007 đều thừa nhận BĐKH gây ra những rủi ro anh ninh đáng kể, nhất là đối với phụ nữ và thừa nhận phụ nữ phải được đưa vào quá trình ra quyết định ở mọi cấp.

Các Mục tiêu thiên niên kỷ (MDGs) được các chính phủ ký kết tại Hội nghị thượng đỉnh Thiên niên kỷ năm 2000 khuyến khích bình đẳng giữa các giới và trao quyền cho phụ nữ như là phương tiện để chống nghèo, đói và bệnh tật, cũng như thúc đẩy phát triển bền vững thực sự. Các Mục tiêu thiên niên kỷ quan tâm đặc biệt đến bình đẳng giới trong an ninh môi trường bằng các mục tiêu song đôi của xoá đói giảm nghèo (Mục tiêu 1), bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ (mục tiêu 3) và tính bền vững về môi trường (Mục tiêu 7).

Hội nghị Thế giới Giảm thiểu thảm hoạ (2005) đã đưa ra Khung hành động Hyogo (2005-2015) phản ảnh rõ nhất vấn đề giới và thảm hoạ. Khung hành động này nêu rõ: “Khía cạnh giới cần được lồng ghép trong các chính sách, kế hoạch quản lý rủi ro thảm hoạ và các quá trình ra quyết định liên quan, kể cả các quá trình liên quan đến đánh giá rủi ro, cảnh báo sớm, quản trị thông tin và giáo dục, đào tạo”.

         Trong khuôn khổ Hyogo:

• “Giới” và “phụ nữ” xuất hiện 4 lần
• Kêu gọi lồng ghép dưới khía cạnh giới trong chính sách và quá trình lập kế hoạch giảm nhẹ rủi ro thiên tai
• Giới trong xây dựng năng lực và công tác đào tạo
• Phụ nữ chủ yếu được coi là các nhóm dễ bị tổn thương

Khung Sendai về giảm nhẹ rủi ro thiên tai giai đoạn 2015-2030 chú trọng phòng ngừa, thích ứng (Là Khung tiếp nối của Khung Hyogo) nhấn mạnh quyền con người, bình đẳng giới, thích ứng biến đổi khí hậu và củng cố khuôn khổ luật pháp của quốc gia với mục tiêu ngăn chặn rủi ro mới và giảm thiểu rủi ro hiện hữu thông qua việc thực hiện các biện pháp tổng hợp và toàn diện nhằm ngăn ngừa và giảm thiểu sự phơi nhiễm đối với nguy hiểm và tình trạng dễ bị tổn thương đối trong thiên tai, đẩy mạnh khả năng chuẩn bị sẵn sàng để ứng phó và phục hồi, do đó tăng cường khả năng chống chịu.

Các mục tiêu toàn cầu gồm:

Giảm: tỉ lệ tử vong; Số người bị ảnh hưởng; Thiệt hại kinh tế; Thiệt hại đối với cơ sở hạ tầng trọng yếu và sự gián đoạn của các dịch vụ cơ bản

Tăng: số lượng các nước có chiến lược giảm nhẹ rủi ro thiên tai quốc gia; Hợp tác quốc tế; Khả năng tiếp cận và truy cập các hệ thống cảnh báo sớm đối với thảm họa phức hợp; thông tin và các đánh giá về rủi ro thiên tai.

Giới trong khuôn khổ Sendai:

• “Giới” và “phụ nữ” được xuất hiện 10 lần
• Phạm vi rộng hơn cho giới và hòa nhập xã hội- “cách tiếp cận toàn xã hội “
• Tập trung vào vai trò quan trọng của phụ nữ trong thiết kế, xác định nguồn lực và triển khai các chính sách, kế hoạch và chương trình Giảm nhẹ thiên tai mang tính đáp ứng giới
• Kêu gọi phụ nữ tham gia và lãnh đạo công tác giảm nhẹ rủi ro thiên tai
• Kêu gọi việc phân tách số liệu theo giới tính và tuổi tác.

Khung Sendai vẫn chỉ coi Bình đẳng giới là phần “mở rộng” chưa phải là một khái niệm độc lập, vấn đề giới đã được đề cập nhưng vẫn còn nhiều bất cập: Nữ giới vẫn được gộp chung với các nhóm yếu thế khác như người già, trẻ em...Không có các cam kết về trao quyền cho phụ nữ (cụ thể: nguyên tắc hướng dẫn đều cho rằng tất cả các chính sách và chương trình thực tiễn chỉ “nên” tích hợp một góc nhìn trên cơ sở “giới tính, tuổi tác, khuyết tật và văn hóa”, không có một mục tiêu nào trong 7 mục tiêu có cam kết dựa trên cơ sở giới; 4 hành động ưu tiên không đề cập tới giới, phụ nữ được coi là các bên liên quan nhưng không có cơ chế hỗ trợ, ngoại trừ tăng cường năng lực, công nhận trao quyền nhưng không bắt buộc...)

Cả Khung Hyogo và Khung Sendai đều không trực tiếp đề cập đến bình đẳng giới.

Phiên họp 52 của Uỷ ban về Địa vị của Phụ nữ năm 2008 đã xác định các triển vọng giới trong BĐKH là một vấn đề chủ yếu mới nảy sinh và đã nhất trí trong Nghị quyết 21 về Tài trợ cho Bình đẳng giới và Môi trường của Phụ nữ, yêu cầu chính phủ các nước “lồng ghép quan điểm giới trong thiết kế, thực hiện, giám sát, đánh giá và lập báo cáo về các chính sách môi trường quốc gia, tăng cường các cơ chế và cung cấp thoả đáng các nguồn lực để đảm bảo sự tham gia đầy đủ và bình đẳng của phụ nữ trong việc ra quyết định ở mọi cấp về các vấn đề môi trường, nhất là các chiến lược liên quan đến BĐKH và cuộc sống của phụ nữ và em gái”.[3]

Các mục tiêu phát triển bền vững (SDGs) gồm 17 mục tiêu (đa chiều, mang tính chuyển hóa): đã lồng ghép được nhiều vấn đề về giới, thiên tai, biến đổi khí hậu trong hầu hết các mục tiêu:

• Mục tiêu 1: Xóa nghèo dưới mọi hình thức và ở mọi nơi. Chỉ tiêu 1.5: đến năm 2030 tại khả năng phục hồi cho người nghèo và người có hoàn cảnh yếu thế và giảm khả năng họ bị tổn thương và rơi vào những hoàn cảnh cùng cực liên quan tới khí hậu và những cú sốc hay thảm họa kinh tế, xã hội và môi trường khác.
• Mục tiêu 2:
• Mục tiêu 5: Thực hiện Bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ và trẻ em gái
• mục tiêu 7: nền sản xuất nông nghiệp có khả năng chống chịu thiên tai;
• mục tiêu 9: Cơ sở hạ tầng có khả năng chống chịu thiên tai;
• mục tiêu 11: các thành phố, cộng đồng an toàn, có khả năng chống chịu thiên tai và phát triển bền vững. )
• Mục tiêu 13: biến đổi khí hậu

Một số kết luận:

Việc các khung pháp lý toàn cầu thể hiện cam kết về bình đẳng giới là vô cùng quan trọng bởi vì[i]:

• Các khung pháp lý toàn cầu ảnh hưởng đến các Chính sách và Chương trình quốc gia
• Các khung pháp lý toàn cầu ảnh hưởng đến việc thu thập dữ liệu của các quốc gia và địa phương
• Các hiệp ước toàn cầu được xây dựng trong các khuôn khổ về quyền con người
• Những khác biệt về giới tính trong các nhóm yếu thế và nhóm năng lực đã được quốc tế công nhận về nguyên tắc (Tiêu chuẩn Sphere, Ủy ban Liên chính phủ về Biến đối khí hậu, Cương lĩnh hành động Bắc kinh)
• Các khung pháp lý toàn cầu ảnh hưởng đến mọi khía cạnh của cuộc sống phụ nữ- sinh tồn, sinh kế, phát triển, nâng cao quyền năng.
• Khung pháp lý toàn cầu hiện vẫn chủ yếu là do nam giới xây dựng

Các văn bản pháp lý đã Có sự thay đổi về cách tiếp cận:

• Chuyển từ việc coi các bên tham gia là nạn nhân và là đối tượng dễ bị tổn thương trở thành các tác nhân thay đổi và tập trung vào việc trao quyền và hòa nhập
• Nhấn mạnh vai trò của phụ nữ và nhân quyền
• Thêm sự tham gia của người dân bản địa và cam kết tình nguyện

Những tiến bộ:

• Hầu hết các hiệp ước toàn cầu đã có đề cập đến vấn đề giới. Một số nội dung đã được lồng ghép.
• Thừa nhận tầm quan trọng của bình đẳng giới và trao quyền cho phụ nữ.
• Ngôn ngữ đã được chuyển từ “phụ nữ” sang “giới”
• Trong các cuộc tham vấn xã hội dân sự về các hiệp ước, nhiếu ý kiến ủng hộ các vấn đề giới và đã hình thành ngôn ngữ cho các vấn đề này
• Phụ nữ ngày càng được công nhận với vai trò người hành động, không chỉ là “nạn nhân”
• Hỗ trợ vai trò lãnh đạo của phụ nữ; đã có những yêu cầu, đòi hỏi về số lượng phụ nữ tham gia vào quá trình ra quyết định và ở các vị trí ra quyết định ở cấp độ toàn cầu.
• Hệ thống số liệu tách biệt giới tính và các số liệu cụ thể về giới đã ngày được các quốc gia quan tâm

Những vấn đề đặt ra:

• Bình đẳng giới mặc dù được nhắc tới ở hầu hết các nguyên tắc, lời mở đầu, nhưng không được thể hiện xuyên suốt trong các văn bản hoạt động nhất là các nội dung về tài chính hoặc công nghệ.
• Vấn đề bình đẳng giới chỉ có thể nhận thấy trong mối quan hệ với các nhóm dễ bị tổn thương, không phải là nhóm ưu thế, tiềm năng.
• Ở một số văn bản quốc tế, nữ giới được nhóm chung lại với “những nhóm khác” ngay cả ở trong các tiêu chí (ví dụ: Mục tiêu 1 của SGDs về đói nghèo đáng lẽ nên tập trung vào những người phụ nữ thuộc nhóm người nghèo nhất thể giới, tuy nhiên chỉ có một chỉ số nói về nữ giới và dã đánh đồng với “những nhóm người khác”. Tỉ lệ phần trăm phụ nữ, nam giới, người dân bản địa và cộng đồng địa phương được bảo đảm quyền lợi về đất đai, tài sản và các nguồn thiên nhiên, được tính bằng: (i) tỉ lệ có tài liệu hoặc bằng chứng chứng nhận sở hữu và (ii) tỉ lệ người có quyền được công nhận và bảo vệ.
• Các chỉ số về những vấn đề có ảnh hưởng đến nữ giới nhất cũng không chứa đựng vấn đề bình đẳng giới (ví dụ: mức tối thiểu tiêu thụ năng lượng cần thiết (Mục tiêu 1 SDGs); tỉ lệ phần trăm nuôi con dưới 6 tháng bằng sữa mẹ hoặc số lượng cán bộ khuyến nông trên 1000 nông dân (Mục tiêu 2); tỉ lệ người bị bệnh tâm lý được chữa trị (Mục tiêu 3); Chỉ số phát triển trẻ nhỏ (Mục tiêu 4); tỉ lệ % người sinh sống trong khoảng cách 0.5km từ giao thông công cộng (mục tiêu 11).
• Thiếu các dữ liệu, số liệu quốc gia trên cơ sở bình đẳng giới
• Không có sự hiện diễn đáng kể của nữ giới trong việc ra quyết định về chính sách.
• Không có cơ chế giải trình trách nhiệm cho việc thực hiện bình đẳng giới trong quá trình thực thi và giám sát.

[1] ứng phó với BĐKH ở Việt Nam: các cơ hội cải thiện bình đẳng giới, UNDP-Oxfam, 12/2009 p25

[2] ứng phó với BĐKH ở Việt Nam: các cơ hội cải thiện bình đẳng giới, UNDP-Oxfam, 12/2009, p25

[3] ứng phó với BĐKH ở Việt Nam: các cơ hội cải thiện bình đẳng giới, UNDP-Oxfam, 12/2009 p26